歐洲知識產權服務臺淺析中國反壟斷法修改及啟示

2022年07月04日

2022年6月27日，歐洲知識產權服務臺發布IP專家文章淺析中國反壟斷法修改及啟示[1]。此次修訂聚焦“反資本違規擴張監管”、“平臺壟斷監管”等熱點話題，旨在完善反壟斷監管，加強法律實施，為違法者提供法律責任，為受害者提供救濟等。

1. 背景與挑戰

現行《反壟斷法》制度側重於對壟斷行為的限制，包括：（1）壟斷協議[2]；（2）濫用市場支配地位[3]；（3）具有排除、限制競爭效果的經營者集中[4]。

過去15年反壟斷的實施總體順利，但被廣泛認為不能適應數字經濟的快速發展以及隨之而來的新型壟斷行為，包括濫用數據、技術和資本優勢。因此，此次修訂是期待已久且備受期待的修訂。

[1] 《中華人民共和國反壟斷法》於2007年8月30日頒布，並於2008年8月1日開始實施，在過去的15年裏，在中國經濟的發展和監管中發揮著越來越重要的作用。2022年6月24日，全國人大常委會發布關於修改反壟斷法的決定，這是該法頒布以來的首次修改。

[2] 壟斷協議是指不同經營者之間排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為，包括橫向壟斷協議和縱向壟斷協議。

[3] 濫用市場支配地位是指擁有市場支配地位的經營者單方面采取排除、限制競爭行為的情形。審查的核心將是競爭者是否具有這種支配地位，其行為是否構成濫用。

[4] 經營者集中是指不同的經營者通過收購股份或者訂立合同的方式相互合並的情況。經營者集中不壹定構成壟斷行為，但存在這樣的風險。

2. 當前現狀

行政處罰仍然是主要的補救措施，同時還可以進行民事和刑事訴訟。根據2022年6月發布的《中國反壟斷執法年度報告》，對壟斷協議的行政罰款金額從2020年的10.4億元增加到2021年的16.73億元，濫用市場支配地位的行政罰款金額從12億元增加到218億元。經營者集中申請審查案件數上升至824件，增長58.5%。因此，法律要求完善執法效率，同時為經營者提供穩定的預期。

3. 修訂亮點

（1）完善經營者集中申報審查

將第二十壹條改為第二十六條，增加第二款、第三款：“經營者集中未達到國務院規定的申報標準，但有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構可以要求經營者申報。經營者未依照前兩款規定進行申報的，國務院反壟斷執法機構應當依法進行調查。”早在2021年2月7日發布的《國務院反壟斷委員會平臺經濟領域反壟斷指南》中，已有類似規定。

增加第三十二條第二款規定：有下列情形之壹的，國務院反壟斷執法機構可以決定中止計算經營者集中的審查期限，並書面通知經營者：“（壹）經營者未按照規定提交文件、資料，導致審查工作無法進行；（二）出現對經營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實，不經核實將導致審查工作無法進行；（三）需要對經營者集中附加的限制性條件進壹步評估，且經營者提出中止請求。此條修訂的目的是為了解決由於180天的限制而導致的時間不足的問題。”

增加了第三十七條，“國務院反壟斷執法機構應當健全經營者集中分類分級審查制度，依法加強對涉及國計民生等重要領域的經營者集中的審查，提高審查質量和效率。”新規提供了分類審查制度，旨在將資源集中在優先領域的審查。

（2）平臺經濟新問題應對措施

修訂後的法律有兩處相關規定：增加第九條：“經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事本法禁止的壟斷行為。”將第十七條改為第二十二條，增加第二款：“具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事前款規定的濫用市場支配地位的行為。”

此外，新增加的第十九條規定了組織壟斷協議的責任，“經營者不得組織其他經營者達成壟斷協議或者為其他經營者達成壟斷協議提供實質性幫助。”該規定有助於解決“樞紐串通”問題。

值得註意的是，修訂後的法律采用了“具有市場支配地位的經營者不得利用數據、算法、資本優勢或者平臺規則等從事壟斷行為”的表述，這與此前草案中“濫用數據、算法、資本優勢或者平臺規則等排除、限制競爭”的表述不同，放棄了對目前還沒有明確標準的“濫用”認定的審查，這將有助於促進執法行動。

（3）壟斷協議的安全港機制

將第十四條改為第十八條，增加第二款、第三款：“對前款第壹項和第二項規定的協議，經營者能夠證明其不具有排除、限制競爭效果的，不予禁止。經營者能夠證明其在相關市場的市場份額低於國務院反壟斷執法機構規定的標準，並符合國務院反壟斷執法機構規定的其他條件的，不予禁止。”

上述規定是安全港機制的基礎，規定經營者的市場份額不超過具體的要求，即使存在壟斷協議，也不能視為具有反競爭效果。安全港機制為企業經營者提供了更大的空間，可以減少法律適用的不穩定性，從而將執法資源集中在更重要的領域。

實際上，在本次修訂之前，安全港機制已經被納入了不同領域的反壟斷指南，例如《汽車行業反壟斷指南》第4條、《知識產權領域反壟斷指南》第13條。此次修訂將安全港機制納入法律，將進壹步擴大該機制在其他領域的適用性。值得註意的是，目前的安全港機制僅適用於縱向協議而非橫向協議，因為後者對競爭的危害更大。在歐盟競爭法中，安全港也將僅適用於研究、技術轉移和專業制造等有限領域。

（4）公平競爭審查制度

增加第五條：“國家建立健全公平競爭審查制度（FCES）。行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查。”

FCES對於避免行政壟斷非常關鍵。具體而言，第四十條規定，行政機關和政策制定者在制定有關市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規範、認證標準等規定時，不得妨礙其他經營者進入市場，也不得對其實施不公平待遇。

2016年6月1日，國務院印發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。2021年6月29日，國家市場監管總局發布了《公平競爭審查規則》，具體規定了公平競爭審查的審查機構、機制、程序和標準。2021年，FCES審查了24.4萬條新政策，根據審查結果廢除了44.2萬條政策。

（5）行政壟斷

新增第四十條規定，“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式，妨礙其他經營者進入相關市場或者對其他經營者實行不平等待遇，排除、限制競爭。”

（6）加強行政處罰

修改後的法律第五十八條、第六十二條、第六十三條、第六十四條規定，反壟斷執法機構有權對單位或個人的違法行為進行調查，並處以罰款，按照國家有關規定記入信用記錄，並向社會公示。新法第六十條還規定，“經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”

4. 進展和未解決的問題

此次修訂雖然在立法方面取得了重大進展，但仍需改進的方面包括：

（1）明確安全港的適用範圍。修改後的法律規定其市場份額應低於國務院反壟斷執法機構規定的標準，並應符合國務院反壟斷執法機構規定的其他條件，具體細則尚需進壹步明確。

（2）罰金的計算。營業額這個提法過於寬泛和模糊，可能會引起誤解，例如，營業額是在全國範圍內還是在全球範圍內計算，相關市場的營業額還是總營業額，還需要進壹步明確。

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